O governo federal deve apresentar nas próximas semanas a sua proposta de reforma tributária. A tendência é que ela tenha três principais frentes: a unificação dos impostos federais, a alteração da tabela do imposto de renda e a criação de um tributo sobre transações financeiras.
O texto a ser apresentado pela equipe do ministro da Economia, Paulo Guedes, deve conter diferenças significativas em relação ao projeto que já tramita na Câmara. A PEC 45, de autoria do deputado Baleia Rossi (PSDB-SP), também propõe a fusão dos tributos federais, mas não sugere mudanças no imposto de renda e nem a implementação de taxas sobre movimentações financeiras.
O principal foco de ambas propostas é a simplificação da estrutura tributária brasileira, considerada altamente complexa. A distribuição da carga, com caráter regressivo, é outro aspecto que marca o sistema tributário brasileiro.
A complexidade da estrutura – No Brasil, o sistema tributário é complexo e confuso. São mais de 90 impostos diferentes, cada qual com a sua própria formatação.
Os impostos sobre bens e serviços exemplificam bem a complexidade do sistema: são organizados de forma pulverizada e cumulativa, criando distorções nas fontes de arrecadação do governo.
É possível dizer que existem quatro principais impostos de bens e serviços (por sua semelhança, o PIS e o Cofins são comumente considerados um mesmo imposto):
PIS/Cofins e IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados) são tributos federais. PIS/Cofins têm base ampla — ou seja, as alíquotas valem para boa parte da economia — e incidem apenas sobre as empresas. Eles são configurados com dois regimes de incidência, o cumulativo e o não cumulativo: uma parte do imposto incide sobre valores líquidos, enquanto outra parte é aplicada sobre valores que já contêm tributos.
O IPI é aplicado apenas sobre a indústria, com alíquotas diferentes para cada segmento. A tabela das taxas do IPI revela um dos problemas do imposto: o documento possui mais de 400 páginas, detalhando produto a produto a porcentagem a ser cobrada.
Alguns economistas, como Bernard Appy, um dos autores da reforma tributária que tramita na Câmara, também problematizam o IPI por outros dois motivos: a arbitrariedade dos critérios que definem as alíquotas dos produtos e a dificuldade em definir o que é um bem industrializado.
O ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços) é um imposto estadual. Sua base não é ampla, uma vez que ele só é aplicado sobre bens e serviços de comunicação e transporte interestadual e intermunicipal. A configuração do ICMS também leva a taxação a ocorrer em dois momentos: um no estado de origem e outro no destino.
A tributação no estado de origem significa, na prática, que o imposto incide sobre a produção. Isso abre margem para que se crie uma concorrência entre estadospor meio de incentivos fiscais à produção, o que pode comprometer a eficiência da arrecadação.
Outra característica do ICMS é que ele possui uma legislação complexa, com regimes especiais para vários tipos de produtos. Os critérios utilizados para determinar esses regimes podem gerar distorções na economia.
O ISS (Imposto sobre Serviços) é um tributo municipal. Seu regime é cumulativo e sua base de incidência é composta por serviços não englobados pelos outros impostos mencionados. Além dos problemas decorrentes do caráter cumulativo, o texto do ISS também dá margem a confusões entre sua base e a do ICMS.
O caso dos tributos sobre bens e serviços exemplifica a dificuldade de entender a complexa estrutura tributária brasileira. Cada imposto tem seu próprio regime e incidência, sendo aplicado sobre bases diferentes com alíquotas distintas.
As principais propostas de reforma tributária buscam atacar essa questão, simplificando os impostos brasileiros. Tanto o projeto que tramita na Câmara como o texto a ser apresentado pelo governo devem propor a unificação dos principais impostos federais.
A ideia é criar um tributo uniforme que seja aplicado sobre uma mesma base — o cerne do raciocínio é o mesmo do IVA (Imposto sobre Valor Agregado). A proposta do IVA é de transformar todos os impostos indiretos (ICMS, ISS, IPI, PIS/Cofins etc) em um só, que seria cobrado no destino. A estrutura tributária seria mais simples, regida por uma única alíquota. Assim, se o governo quisesse intervir nos impostos (seja com fins fiscais ou de arrecadação), esta taxa seria a única ferramenta direta para isso.
A carga tributária no Brasil atinge a casa dos 35% do PIB. Ou seja, 35% de todos os bens e serviços que são produzidos no Brasil são recolhidos pelo governo. Ainda assim, a discussão a respeito desse valor ser muito ou pouco não é o ponto central do debate da reforma tributária.
A estrutura tributária brasileira dá preferência a impostos indiretos, que incidem sobre o consumo e a folha de pagamentos.
No Brasil, mais de 40% da carga tributária vem de impostos sobre consumo, acima da média de países da OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico), onde ela é cerca de 32%.
Já os tributos sobre renda, lucros e ganhos de capital representam cerca de 20% do total recolhido — a média em países da OCDE fica pouco acima de 30%. As contribuições sobre a folha salarial, por sua vez, é de pouco mais de 26% no Brasil, próxima à média da OCDE. Dessa forma, no sistema brasileiro os recolhimentos sobre os salários acabam tendo um peso maior na arrecadação do que aqueles que incidem sobre renda e lucro.
O sistema brasileiro se apoia principalmente em tributos regressivos, que pesam mais sobre os mais pobres. Isso acontece porque os brasileiros que têm renda menor acabam usando uma parcela maior de seus rendimentos para consumir. Proporcionalmente, quem ganha menos gasta mais com consumo e economiza menos, e vice-versa.
O imposto de renda, que é progressivo — onera mais quem possui rendimento maior — tem uma participação menor na arrecadação total do Estado. Além disso, a alíquota máxima do imposto de renda no Brasil é 27,5%; em outros países, como Portugal, Alemanha e China, ela passa dos 45%.
Há estudos que mostram que a estrutura tributária brasileira faz com que os super-ricos paguem, efetivamente, apenas 7% da renda de imposto no total, enquanto parcelas da população com renda intermediária pagam 12%.
Nem a PEC 45, que tramita na Câmara, nem a provável proposta do governo para a reforma tributária parecem centrar esforços na questão da regressividade do sistema de arrecadação brasileiro.
O texto de Baleia Rossi foca apenas na simplificação do sistema tributário, com a unificação dos impostos federais.
Já a equipe do ministro Paulo Guedes pensa em alterar o imposto de renda, corrigindo as faixas atuais e reduzindo a alíquota máxima para pessoas físicas. A faixa de isenção deve ser ampliada, e as taxas para pessoas jurídicas também devem ser reduzidas. A tendência é que as deduções sobre gastos com saúde e educação sejam cortadas — ainda não se sabe se total ou parcialmente. Segundo o ministro da Economia, as deduções serão retiradas por serem regressivas.
Além disso, o governo deve propor um imposto sobre movimentações financeiras, com uma só alíquota, ainda indefinida. Alguns analistas apontam para o caráter regressivo deste tributo. O imposto incidiria em cascata — a cada nova transação no processo de produção, o imposto taxaria a si mesmo. Isso faria com que bens com cadeias de produção mais longas, que são geralmente bens de consumo, fossem mais onerados. Há ainda críticasem relação ao potencial de arrecadação de impostos sobre transações financeiras, pelo risco de desintermediação financeira, e ao eventual impacto sobre o crédito bancário e o crescimento econômico desse tipo de tributo.
